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學習園地
哪種立法模式更符合中國實際?

 

  中國環境報記者霍桃

  我國土壤污染立法目前走到了哪一步?存在哪些爭議?我們究竟需要一部什么樣的土壤污染防治法律?對于土壤污染立法來說,這些問題一直備受人們關注。

  7月14日~15日,中國法學會“環境資源法治研究方陣”揭牌儀式暨2016年度中國環境資源法治高端論壇在武漢大學舉行。來自全國人大環資委法案室、全國政協社會和法制委員會、環境保護部政策法規司、湖北省環保廳以及武漢大學等國內外多所科研院校的環境資源法專家、學者齊聚一堂,圍繞“生態文明背景下土壤污染防治法律問題”進行探討,各抒己見,為我國土壤污染防治立法積極建言獻策。

  在本次論壇上,專家呼吁應加快土壤污染立法進程。據了解,本次論壇將把專家們的建議集中起來,形成會議成果,并以“成果要報”的形式,通過中國法學會向上報送,為國家決策提供參考。

  關注 1

  立法爭議涉及哪些方面?

  立法模式、立法重點、地方標準、立法目的有待明確

  土壤污染防治立法,湖北首開先河。作為我國首部針對土壤污染防治的地方性法規,《湖北省土壤污染防治條例》(以下簡稱《條例》)將于今年10月1日起正式施行。

  “這部《條例》既有土壤污染預防的內容,又有土壤污染治理的內容,采用的是‘預防+整治’的復合型立法模式。”作為參與法案起草工作的主要負責人,武漢大學環境法研究所所長秦天寶說,武漢大學環境法研究所受湖北省環保廳委托,歷經一年半時間,前后修改20余次,才形成了《條例》草案。

  秦天寶表示,土壤污染防治立法在地方層面上有了突破,但目前國家層面的土壤污染立法尚處于空白,缺乏系統、具體、可操作的法律制度,已有的相關規定分散且不系統,缺乏協調性。

  “當前的法律法規不能滿足保障公眾健康和經濟社會可持續發展的需要,既缺乏針對農用地土壤環境保護的系統性規定,也缺乏針對城市土壤環境保護、受污染場地修復的相關規定,因此需要加快土壤污染防治立法的進程。”秦天寶說。

  土壤污染防治該如何立法,當前仍存在著爭議。秦天寶表示,這些爭議主要包括以下幾方面:

  一是關于立法模式,是單一的土壤污染整治法模式還是“預防+整治”的復合型模式;

  二是關于立法重點,是體現“防大于治”,還是側重治理、兼顧預防;

  三是關于地方土壤環境質量標準,是必須嚴于國家標準的,還是需綜合考慮地方情況;

  四是關于立法目的,是要求恢復到無污染狀態,還是達到適應土地未來用途的狀態。

  環境保護部政策法規司副司長馮志剛認為,土壤污染防治立法應與現行《環境保護法》相銜接,以改善環境質量為核心,堅持問題導向、堅持協調一致原則,強調創新和可操作性,對責任追究、實現“土十條”目標任務等方面提出具體要求。

  全國人大環資委法案室處長林丹表示,全國人大環資委通過開展土壤污染防治專題調研、聽取專題講座、起草征求意見稿、推動地方性法規出臺等工作,正積極推動土壤污染防治立法工作的進展。

  “目前,我們正在對立法原則和目的,土壤污染的定義,土壤污染防治、風險、管控與修復中的責任主體等問題進行探討。”林丹說,此外,還要通過調查,對規劃、風險評估、風險管控等具體制度進行探討,并對土壤污染防治立法中預防原則的特殊性、資金來源以及與相關法律的銜接問題等進行更加深入的研究。

  關注 2

  制度設計要考慮哪些因素?

  部門職責劃分、公眾參與、不同類型土壤污染防控需斟酌

  土壤是保障食品安全的第一道防線,也是筑牢健康人居環境的首要基礎,其質量狀況直接關系到經濟發展、生態安全和百姓民生福祉。會上,全國政協社會和法制委員會駐會副主任、湖北經濟學院院長呂忠梅教授表示,現階段已有土壤環境質量標準,但是缺乏土壤環境健康標準,需及時轉變立法觀念,建立國家環境與風險評估中心,將風險管理置于風險評估基礎之上,控制污染軌道和健康風險。

  呂忠梅還指出,土壤污染防治立法應確立“保護優先、預防為主、綜合治理”的基本法律原則,通過規劃、區劃、風險評價、環境影響評價等制度設計,加強風險管控、切斷污染源頭、遏制擴大趨勢。此外,還要摒棄“主管與分管”、“統管與配合”的傳統部門分割管理體制,建立“整合式執法”體制和協調、協作執法機制。

  “應在本級政府的統籌協調之下,在明確環保、農業、國土、住房和城鄉建設等相關部門權責的基礎上,參照‘土十條’的相關規定,根據部門職能定位和責任范圍,適時、適當、適度參與土壤污染治理。”呂忠梅說。

  中國人民大學法學院教授周珂強調,污染物通過環境介質富集于農作物之中,是一種長期的、隱形的、難以消除的威脅,“環境介質主要有土壤、水和大氣。農業灌溉用水大部分在土壤中蒸發,其中存在的污染物沉淀于土壤之中,大氣中的有機污染物和重金屬最終的歸宿依然是沉降在土壤環境中。土壤污染及其導致的環境質量惡化是農產品質量安全問題的重要源頭。”對此,周珂提出,土壤污染防治立法應著重考慮公眾參與、公益訴訟等舉措。

  具體到農用地污染問題上,周珂表示,目前污染土地再開發項目的投資者和當地居民對農用地污染帶來的風險缺乏足夠的認識,也缺乏有效的方法和程序來調查、參與相關事務。而法律權力與責任是互補的,公眾缺乏參與土壤治理能力的同時也缺乏相應的責任承擔。此外,我國的農用地大部分以集體土地的形式存在,農村的經濟政策是家庭聯產承包責任制,這些農用地基本都是農村家庭成員進行耕種。而農用地范圍廣闊、區域差異大,且土壤污染具有累積性、隱蔽性等特點,這些都給政府監管帶來巨大的壓力。

  “農民是農用地土壤污染致災性的第一控制者,在生產型預防控制層面承擔首要責任,要履行首要義務。目前我國的環境法律制度尚未對此做出規定,這在今后的立法中可以作為突破的方面。”周珂說。

  中山大學法學院教授李摯萍認為,由于農業用地(特別是耕地)和工礦業場地在遭受污染的方式、污染特征、對人體危害的暴露方式和危害機理等方面不同,土地所有制形式、治理修復方式、開發利用模式、修復資金來源等也有很大差異,有必要對農用地土壤保護和工礦業場地環境風險管控分開立法。

  關注 3

  哪種立法模式更值得借鑒?

  專家指出,法律內涵和外延宜廣不宜狹

  早在2006年,原國家環??偩志鸵阎盅芯客寥牢廴痉梢幎ǖ钠鸩?。2013年,《土壤污染防治法》被列入了第十二屆人大常委會的立法規劃并被作為一類項目。由此可見我國對土壤污染防治立法的重視。那么,借鑒國外已有的立法模式和經驗,我們需要一部怎樣的《土壤污染防治法》呢?

  據與會專家介紹,目前有幾種方案:第一種方案是《土壤污染整治/修復法》,以臺灣的《土壤及地下水污染防治法》為代表,其立法目的是治理、修復已受污染的土壤;第二種方案是《土壤污染防治法》,以日本《農用地土壤污染防治法》為代表,其立法目的是預防土壤污染、整治和修復已受污染土壤;第三種方案立法目的是保護和改善土壤環境,管控受污染土壤的環境風險,整治和修復受污染土壤。

  第三種方案包括3類:第一類是《土壤環境保護法》,如韓國的《土壤環境保護法》;第二類是《土壤保護法》,比如丹麥、澳大利亞、加拿大等國家就進行此類立法;第三類是《土壤法》,是以環境要素為對象進行保護的立法。由此可見,第三種方案的立法目的范圍更廣。

  “我國可選擇第三種方案,即《土壤環境保護法》的立法模式。”武漢大學環境法研究所教授王樹義闡述了自己的看法:

  一是立法應從我國土壤問題的基本國情和解決土壤問題的實際需求出發,我國土壤總超標率達16.1%,以重金屬污染為主,但仍有80%以上的清潔土壤,“國情決定我們需要通過立法解決四大主要問題,即保護清潔土壤,防止清潔土壤遭受污染;改善土壤環境,提高現有土壤環境質量,防止現有土壤環境質量下降;管控已受污染土壤的環境風險;對受污染土壤進行整治和修復。”

  二是預防土壤污染不應是土壤立法所規定的主要內容。土壤污染主要是由水污染、大氣污染、固體廢物污染環境所導致、所引起的,而這部分內容應當依靠有關污染防治法律解決。

  三是制定《土壤環境保護法》是第二代土壤立法的思想和發展趨勢,需要轉變觀念。王樹義指出,環境保護并不等于污染防治,立法要破除“環境保護就是污染防治”的誤區,《土壤環境保護法》的內涵和外延較之《土壤污染防治法》更大更全面,《土壤環境保護法》的內涵包括保護和改善土壤環境、管控受污染土壤的環境風險、整治和修復受污染土壤、污染場地的再開發利用等方面。

發布時間:2016-08-03
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